As grandes contribuições de Jorge Wilheim ao Plano Diretor Estratégico-PDE 2002/2012 e à Lei de Zoneamento e dos Planos Regionais em 2004 do Município de São Paulo.

( Ivan Maglio – Coordenador do PDE 2002 e dos Planos Regionais Estratégicos 2004 na Gestão Jorge Wilheim)

O projeto de lei do Plano Diretor Estratégico – PDE 2002 (Lei nº 13.430/2002) foi encaminhado ao legislativo em março de 2002, após um processo de debates e audiências públicas realizados de outubro de 2001 a março de 2002. Durante a elaboração do plano houve a opção por um processo de debates públicos a partir de um Quadro Situacional e de Eixos Propositivos que recebeu críticas e sugestões, incorporadas no projeto de lei.

Planejamento Participativo

A metodologia estruturada para a elaboração do PDE resultou num método para o processo de participação pública, na construção de uma política pública e na retomada de um processo de planejamento democrático na cidade de São Paulo.

Esse processo culminou na 1ª Conferencia da Cidade (realizada abril 2002) que levou a revisão final da minuta de lei do PDE.

O processo participativo se intensificou na elaboração dos Planos Regionais Estratégicos que foram elaborados por meio de Oficinas de Planejamento e reuniões em todas as Subprefeituras da cidade, que inovou no grau de participação da sociedade no planejamento urbano.  

Retomada do Processo de Planejamento na Cidade

O primeiro nível de planejamento instituído em 2002 tratou do Plano Diretor Estratégico e contém as diretrizes para o desenvolvimento, estruturação urbana e integração do Município como um todo. O segundo nível de planejamento, instituído em 2004 contem os Planos Regionais Estratégicos de Subprefeituras, de forma integrada às diretrizes urbanístico/ambientais e as orientações normativas para a disciplina do uso e ocupação do solo para cada um desses territórios.

Aplicação do Estatuto da Cidade

O PDE/2002 foi o primeiro plano diretor no Brasil a aplicar os instrumentos urbanísticos previstos no Estatuto da Cidade para promover a Reforma Urbana, e garantir a efetividade de seus resultados e fomentar o avanço da cidadania por meio da gestão democrática e participativa dos assuntos coletivos.

Articulação da Política Urbana e Ambiental

As políticas ambientais e de desenvolvimento urbano definidas no âmbito do PDE apresentam-se de forma integrada às demais políticas e estabelecem os princípios que orientam as proposições urbanístico-ambientais para toda a cidade. Essas políticas públicas se articulam no sentido do enfrentamento do quadro de expulsão da população para as franjas periféricas da metrópole, onde podemos destacar as seguintes diretrizes:

a) A descentralização da gestão ambiental no município;

b)       a proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, artístico, paisagístico, arqueológico e urbanístico;

c)a proteção dos rios, margens, partes da planície aluvial indicadas para parques lineares e áreas inundáveis;

d)a introdução de restrições ambientais no zoneamento urbano;

e)a redução da excessiva ou inadequada impermeabilização do solo;

f)a inclusão de parâmetros de incomodidade para diversos usos ou atividades;

g)o controle da altura das edificações por razões paisagísticas;

h)a ampliação do sistema de áreas verdes;

i)o estímulo ao princípio da drenagem adicional zero na cidade, com uso de estruturas de  retenção de água pluvial (“piscininhas”), abatimento dos volumes de água adicional gerada pela impermeabilização, e a perspectiva de um Plano Diretor de Drenagem Urbana;

j)a ampliação das áreas protegidas, em especial os mananciais;

k)o equilíbrio e a diversificação do uso do solo: comercial, residencial, e de serviços na cidade para reduzirem deslocamentos (cidade mista e compacta);

l) o reconhecimento das áreas ocupadas por favelas, loteamentos clandestinos, para incluí-las na cidade, como Zonas de Interesse Social – ZEIS e com a aplicação dos instrumentos do Estatuto da Cidade para regularizar os direitos fundiários na área ocupada: concessão real de uso e usucapião urbano;

m)a articulação de todos os meios de transporte, priorização do transporte coletivo e aumento da acessibilidade da população;

n)a reversão da tendência à periferização mediante políticas e instrumentos de gestão, a criação de ZEIS e o estímulo à produção de habitação social em toda a cidade para fixar a população.

  • o)a construção de uma cidade sustentável, otimizando recursos, evitando desperdícios e prestando serviços equânimes a toda  população e à economia e incentivando a  convivência harmônica da moradia com as atividades socioeconômicas;

p)o controle de atividades geradoras de impactos de vizinhança;

q)a introdução da Avaliação Ambiental Estratégica para avaliar políticas, planos e os programas municipais.

 

Elementos Estruturadores e Integradores da Cidade

A estrutura urbanístico-ambiental do PDE 2002 é constituída por elementos estruturadores e integradores que organizam a cidade. Os elementos estruturadores compreendem a Rede Hídrica Estrutural, a Rede Viária Estrutural, a Rede Estrutural de Transporte Coletivo e a Rede Estrutural de Eixos e Pólos de Centralidades. Esses eixos constituem a espinha dorsal da cidade, enquanto os elementos integradores: habitação, equipamentos sociais, áreas verdes e espaços públicos preenchem o espaço entre os elementos estruturadores, compondo o território que abriga a população e as suas atividades cotidianas.

A proposta de adensar e dar maior utilização construtiva ao longo dos eixos de transporte de massa e das respectivas estações é uma diretriz central do PDE 2002 para o zoneamento urbano da cidade.

Cidade Compacta. Mista e Descentralizada

O conceito de cidade compacta, mista e sustentável foi colocado pelo PDE 2002 ao reconhecer a importância da criação de pólos de centralidades na cidade para transformá-la em uma cidade policêntrica, equilibrada, mista e descentralizada do ponto de vista de trabalho e moradia, para que cada subprefeitura passasse a funcionar com maior autonomia e equilíbrio econômico, social e ambiental A proposta da rede de centralidades inclui o reconhecimento dos eixos de comércio e serviços lineares, os centros de bairro (e a cultura urbana a eles associada), e propõe novas centralidades em áreas densamente urbanizadas, mas que ainda não dispõem de serviços urbanos e, portanto, que ainda não apresentam uma distribuição equilibrada de atividades urbanas entre moradia e trabalho.

Nesse sentido, o PDE se diferencia dos modelos urbanos tradicionais, uma vez que reconhece a cidade implantada em suas características urbanas e culturais, e procura planejar o futuro da cidade a partir da estrutura real existente, buscando intervenções para aperfeiçoar, ampliar e projetar a expansão das redes que a estruturam, e a superação dos problemas urbanísticos e ambientais.

A Rede Hídrico-ambiental

Uma das principias inovações ambientais do PDE é a proposta da cidade estruturar-se também ao longo de uma rede hídrica-ambiental, que tem como conceito norteador o reconhecimento da importância da rede hídrica da cidade e da vegetação natural existente como um elemento estruturador da cidade, com o objetivo de promover a recuperação ambiental e a proteção das margens e planícies inundáveis e a vegetação remanescente na cidade. Os objetivos da rede hídrico-ambiental são:

  • reconhecer o sítio físico da cidade através dos seus rios e da malha de áreas verdes, no sentido de se compor um quadro de recuperação ambiental, e utilizar estes elementos como orientadores da estrutura da cidade;
  • reconciliar a cidade com o meio ambiente e seu sítio físico, para alcançar uma maior aderência do tecido urbano ao seu sítio natural;
  • promover as intervenções para o controle da drenagem urbana, recomposição da vegetação ciliar, o saneamento dos rios e a proteção dos fundos de vale, e os programas de reassentamento de populações localizadas em áreas de risco para o mesmo distrito ou subbacia.

O Reconhecimento do Sítio Físico e do Ambiente

O impacto dessas medidas no ambiente urbano da cidade de São Paulo são de grande magnitude, devido à ocupação inadequada das margens e planícies aluviais e também à canalização extensiva de seus rios, uma vez que a urbanização da cidade não preservou os rios como elementos da paisagem urbana, e não observou sua função ambiental e reguladora da drenagem urbana.

Hoje estes princípios estão em linha com o conceito de sustentabilidade ambiental buscado pelas maiores cidades do mundo como Toronto, Seul e tantas outras.

Áreas Verdes, Parques Lineares e Caminhos Verdes

Nessa mesma direção são propostos os Parques Lineares a serem gradualmente incorporados ao sistema de áreas verdes da cidade, com o objetivo de re-criar uma extensa rede hídrico-ambiental para promover a ocupação adequada do entorno dos rios.  Os parques lineares são intervenções urbanísticas associadas principalmente ao entorno dos fundos de vales de rios não canalizados, com o objetivo de proteção dos cursos d’água, eliminando ao mínimo a política de canalização por meio de uma concepção preventiva de saneamento e recuperação ambiental.

Onde os rios já estão canalizados e a situação urbana está consolidada, o PDE propôs intervenções com caminhos verdes, buscando recuperar e criar corredores verdes, objetivando a requalificação paisagística, recuperação da cobertura vegetal, arborização, redução da impermeabilização por intermédio da mobilização da população envolvida em projetos locais, de acordo com as características de cada região, e programas educacionais, em relação à questão do lixo, limpeza dos espaços públicos e da fiscalização.

Essas intervenções urbanas poderão ser implementadas pelo Poder Público e pela iniciativa privada, utilizando-se para tal fim o instrumento das Áreas de Intervenção Urbana  previstos no plano

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É absolutamente inaceitável que tal inovação seja simplemente retirada do modelo urbanístico proposto pelo executivo no Projeto de Lei 688/2013sobre a revisão do PDE em 2013 e que se encontra em tramitação na Câmara Municipal.

 

Diretrizes de Uso do Solo e Meio Ambiente

Outra grande inovação do PDE está na definição das diretrizes de uso do solo e meio ambiente no PDE 2002/2012, com o município se estruturando em duas grandes Macrozonas que se complementam: a Macrozona de Proteção Ambiental e a Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana.

 

Na primeira – Macrozona de Proteção Ambiental, toda atividade está subordinada à necessidade de manter ou restaurar o ambiente natural segundo diferentes graus de proteção ambiental: integral; uso sustentável; e de conservação e recuperação. E na Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana, as atividades urbanas se subordinam às diretrizes dos elementos estruturadores e integradores, e restrições urbanísticas e ambientais específicas, voltadas ao melhor aproveitamento da área da cidade dotada de infraestrutura. A proposta pode ser visualizada no mapa Macrozonas conforme a seguir:

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Para cada uma das macrozonas há políticas diferenciadas de desenvolvimento urbano de forma compatível com seus objetivos específicos: de reestruturação e requalificação urbana (centro metropolitano e áreas subutilizadas); macroárea de urbanização consolidada (setor oeste e sudoeste); macroárea de urbanização em consolidação (anel em torno do centro metropolitano) e macroárea de urbanização e qualificação (distritos periféricos fora da macrozona de proteção ambiental e com baixo grau de infra-estrutura). Esses objetivos se refletem nos custos diferenciados para compra de potencial construtivo adicional por meio de um fator de planejamento utilizado para incentivo ou desincentivo ao investimento imobiliário, quando do pagamento da outorga onerosa.

 

Além das Macrozonas mencionadas, o Plano orientou a revisão do zoneamento ao definir novos coeficientes de aproveitamento básico e máximo para as zonas existentes e as tipologias de zonas de uso: exclusivamente residencial (ZER), industrial em reestruturação (ZIR), e mista (ZM), e quatro tipologias de zonas especiais (de preservação ambiental – ZEPAM, cultural – ZEPEC, de produção agrícola – ZEPAG, e de interesse social- ZEIS).

 

A introdução no PDE do conceito do solo criado e o resgate da mais valia urbana

 

O PDE aplicou como instrumento urbanístico fundamental, o conceito do solo criado e do resgate da mais valia urbana para as construções acima do chamado coeficiente construtivo básico (compatível com a área dos terrenos), e definido para as diferentes zonas do território da cidade. O retorno dos recursos arrecadados por meio da chamada Outorga Onerosa do Direito de Construir, é proposto como base para financiar o desenvolvimento urbano, e está na essência dos instrumentos criados pelo PDE, pela primeira vez no Brasil, sendo uma das marcas inovadoras do plano.

O conceito justifica-se, uma vez que cidade já está construída com investimentos públicos e os proprietários que usam ou interferem na a infraestrutura urbana instalada acima do coeficiente construtivo básico definido para cada território, devem devolver estes valores para que a cidade com os recursos obtidos por meio da Outorga Onerosa de potencial construtivo adicional, possa financiar o desenvolvimento urbano futuro e as necessidades de ampliação da infraestrutura urbana

 

Inclusão da Cidade Ilegal

Destaca-se como enfoque do PDE do ponto de vista socioambiental, o tratamento voltado à inclusão da cidade ilegal no planejamento urbano da cidade, que constitui um dos principais avanços do PDE por meio da criação de ZEIS como instrumento da política urbana e habitacional. As ZEIS compunham já em 2002 um território estimado em cerca de 15% da área líquida em relação às quadras oficiais da cidade e de cerca de 25% sobre sua área bruta, distribuídas na periferia e que também entremeiam o tecido urbano da cidade legal, em favelas, loteamentos irregulares e cortiços nas áreas centrais deterioradas, que resultam em um grande déficit habitacional, social e ambiental.

Operações Urbanas Consorciadas

O PDE incorpora o conceito de Operação Urbana Consorciada (OUC), praticado em São Paulo desde 1991, mas, com aperfeiçoamentos no âmbito do PDE 2002 de acordo com o Estatuto das Cidades, de forma a superar distorções observadas na prática recente, sendo assim, redefinidas como:

“o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, que visa alcançar em uma área específica transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais, valorização ambiental e ampliação e qualificação dos espaços públicos” (art. 225; do PDE). (SÃO PAULO CIDADE 2002).

 

Os Planos Regionais Estratégicos das Subprefeituras e a Nova Disciplina de Uso do Solo

 

Os Planos Regionais Estratégicos de cada Subprefeitura e a nova disciplina de uso e ocupação do solo elaborados e aprovados por meio da Lei nº 13.885 de 25 de agosto de 2004, conforme previsto na Lei do PDE 2002-2012, compõem o processo de planejamento municipal e são partes integrantes do Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo, e “destinam-se a complementar as referidas diretrizes, de modo a atender às peculiaridades do sítio de cada Subprefeitura e ás necessidades e opções da população moradora ou usuária” são outra “marca” do PDE 2002.

 

Para cada um dos 31 Planos Regionais Estratégicos foram elaborados para todas as Subprefeituras da cidade propostas de desenvolvimento local, tendo como referência os elementos estruturadores do PDE 2002-2012, com o objetivo de definir uma proposta de estrutura urbana para cada um destes territórios, contendo:

  • a rede estrutural hídrica ambiental de cada território e a orientação urbana correspondente para proteger os rios e córregos, a vegetação significativa existente, as unidades de conservação e demais elementos da paisagem natural;
  • complementações na rede viária estrutural e de transporte público, e diretrizes para novas linhas e estações metroviárias e terminais rodoviários;
  • definição dos perímetros das zonas de centralidades existentes e proposições de novas centralidades em função das potencialidades existentes;

Integração entre Planos Regionais e Zoneamento

O ordenamento do uso e ocupação do solo no território de cada Subprefeitura foi elaborado “a partir das diretrizes de uso e ocupação do solo, estabelecidas pelo Plano Diretor Estratégico e em conjunto com as novas disposições gerais de uso e ocupação do solo, elaboradas simultaneamente com os Planos Regionais”.

Na ordenação do uso do solo são igualmente enfatizados especificamente para cada Subprefeitura, os condicionantes de proteção do meio ambiente, e de proteção de bens culturais em todos os bairros em função da estrutura urbana regional existente e projetada, gerando, em decorrência, zonas de uso com maior adequação regional na modulação das densidades, por intermédio dos coeficientes de aproveitamento e controle de gabaritos.

A lei nº 13.855/04 aprovada, envolveu de forma articulada os dois temas: Uso e Ocupação do Solo (zoneamento) e os Planos Regionais Estratégicos das Subprefeituras, contendo a definição das zonas de uso e os respectivos coeficientes de aproveitamento em uma única legislação.

Outorga Onerosa – Fonte de Recursos e Criação do FUNDURB

Por outro lado, a lei aprovada estabelece os parâmetros máximos – principalmente o Coeficiente de Aproveitamento Básico e Máximo que deverão ser respeitados nas diferentes zonas do território da cidade, e a forma de obtenção de recursos extra-orçamentários, bem como, as ações de coordenação do Executivo Municipal para alcançar objetivos de criação de novas centralidades, parques lineares, ampliação do sistema viário e de transportes bem como outros projetos estratégicos propulsores de qualidade urbana.

Dessa forma, a obtenção de direitos adicionais de construção aplicáveis, acima do Coeficiente Básico, e a correspondente outorga onerosa de potencial adicional até o Coeficiente Máximo Permitido, são a principal fonte de recursos para a efetivação do plano. Destaca-se a criação do FUNDURB, de modo a garantir a aplicação dos recursos nas finalidades previstas e na mitigação de efeitos negativos.

Estoques de Potencial Construtivo

Para cada distrito da cidade foi definido um estoque de potencial construtivo adicional, concedidos por meio de outorga onerosa, e calculados em função da capacidade do sistema de circulação, da infraestrutura disponível, das limitações ambientais e das políticas de desenvolvimento urbano, podendo ser diferenciados por uso residencial e não-residencial.

Estes estoques que foram definidos em 10 milhões de metros quadrados para toda a cidade para aplicação na vigência do PDE (2002-2012), foram distribuídos por distritos da cidade, e por meio deles, pode-se controlar os máximos de construções adicionais possíveis para aplicação em diferentes distrito da cidade, para que se possa construir até o limite do Coeficiente máximo permitido por zona do território.

Assim, o Estoque de Potencial Construtivo é o principal elemento de controle das construções na cidade e por meio do qual pode-se controlar os impactos ambientais e urbanísticos do próprio plano diretor e do zoneamento urbano. O mesmo ocorre em relação às Operações Urbanas Consorciadas.

Os Elementos Objeto de Controle Ambiental no Novo Zoneamento

A principal mudança observada é que como conceito “o controle do uso do solo deve restringir-se aos elementos de interface entre a propriedade privada e a cidade, notadamente a sua vizinhança próxima e a via pública que lhe dá acesso”. Esses elementos são: o tipo de uso ou atividades exercidas na edificação ou no lote, a intensidade de edificação no lote (densidade ou coeficiente de aproveitamento) e a relação da edificação com o lote (taxa de ocupação, recuos, etc.)

A proposta apresentada, segundo a exposição de motivos, “não referencia a instalação dos usos a zonas-tipo, mas estabelece condições necessárias e suficientes para garantir a convivência entre atividades diversificadas sem provocar o comprometimento do ambiente natural e o construído e das condições de circulação na cidade”

Ao contrário, as zonas criadas pelo PDE foram detalhadas a partir de situações que exigem regulamentação específica do sítio urbano: declividade; qualidade e permeabilidade do solo; políticas circunscritas a áreas de proteção ambiental e aos mananciais; valores importantes para a comunidade local, a exemplo dos chamados bairros jardins, devido à predominância da arborização e à maior permeabilidade do solo, etc.

Sintetizando os aspectos anteriores, se pretende uma cidade onde a mistura de usos ocorra de forma ambientalmente equilibrada em cada distrito, bairro e no território da cidade.

 

A Densidade, os Estoques de Área Construída e os Respectivos Impactos Ambientais

 

O controle de densidades é aplicado de acordo com a nova lei de zoneamento, por meio dos coeficientes de aproveitamento máximos diferenciados, segundo as características de determinados locais, tais como centralidade, topografia e qualidade do solo, que incidem no lote a partir da respectiva zona de uso, e também pelos estoques de potencial construtivo adicional para cada zona ou distrito da cidade. Assim, o controle da densidade é fundamental para evitar a sobrecarga da infraestrutura instalada (água, esgotos, etc.), mas principalmente para evitar o congestionamento do sistema viário pelo tráfego gerado pelos usos lindeiros, e também pelo estacionamento na via pública.

Dessa forma, o excesso de liberalização à verticalização tal como o proposto no Projeto de Lei 688/2013 poderá provocar graves impactos ambientais.

A definição dos estoques de potencial construtivo adicional deve ter por base a capacidade de suporte do sistema viário e de transporte de massas instalado e projetado no município aliada à política de desenvolvimento urbano, visto que os parâmetros das demais infraestruturas (água, esgoto e energia) são ajustáveis à demanda e constituem um outro elemento de controle da densidade de construção, não por lote, mas por conjunto de lotes, ou áreas maiores, como os distritos, adotado na Lei de Uso e Ocupação do Solo.

Desse modo para a definição da quantidade dos estoques e respectivos impactos ambientais decorrentes de sua utilização, é necessário avaliar a capacidade suporte da infraestrutura, em especial do sistema viário e de transporte coletivo, para não ultrapassá-la, em função do adensamento gerado pela utilização do coeficiente de aproveitamento máximo nas zonas da cidade e evitar impactos ambientais indesejáveis ao ambiente urbano.

Destaca-se que os Estoques de Potencial Construtivos foram retirados na atual proposta de revisão do PDE no Projeto de Lei 688/2013, deixando a cidade sem esse importante elemento regulador do direito de construir acima do potencial básico.

 

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Despedida ao mestre Jorge Wilheim

Na última sexta feira 14/02/2014 perdemos o grande urbanista, arquiteto e humanista Jorge Wilheim. Desde então, não consigo parar de recordar os grandes momentos compartilhados com o mestre Jorge Wilheim nestes nossos quase 30 anos de amizade e trabalhos conjuntos. Fica uma lacuna tão dolorosa que ainda não sei como vou superar. Nossa convivência foi num crescendo e foi se solidificando uma sintonia fina e estimulante, como nunca pude compartilhar em uma viagem intelectual, de criatividade, de inspiração e de busca pela transformação e na defesa do interesse público, com ninguém. Aprendi a pensar a cidade com ele, cresci na área ambiental a partir dele. Desbravamos territórios e conquistamos vitórias juntos. Desde a criação da Secretaria Estadual do Meio Ambiente, em 1987 que organizamos juntos, passando por vários trabalhos de consultoria, até o grande momento em que coordenamos juntos e com grande felicidade a aprovação do Plano Diretor Estratégico de 2002 e depois o novo zoneamento e os Planos Regionais Estratégicos em 2004. Foi um ponto alto para nós dois que nos irmanou para sempre. Depois disso foram sempre outros momentos compartilhados, mas sempre com a mesma energia e prazer em busca de novas criações. Na minha defesa de Tese de Doutorado sobre A Sustentabilidade no Planejamento Urbano, fiz questão de tê-lo como o sexto membro na mesa de defesa, pelo qual agradeço ao meu orientador Arlindo Phillippi que deu-nos essa oportunidade de fazer a Universidade de São Paulo, informalmente reconhecê-lo como o maior urbanista do Brasil. Meu último trabalho com ele foi estudando as Estações do Trem de Alta Velocidade. Foi emocionante ver a criatividade dele e a paixão com o qual ele agarrava cada trabalho, e a inteligência no método de realizá-lo Que tesão pela vida!
Enfim, por ora, um vazio invade minha alma, e não sei como vou conseguir deixar essa emoção ir embora ….Em nosso
último encontro no gabinete do vereador Nabil Bonduki para discutir a segunda fase da tramitação do Plano Diretor, ele brincou que eu ficara grisalho, e eu respondia que ele continuava jovem e cheio de energia.
Estávamos no meio dessa nova batalha pelo novo Plano Diretor, quando soube pela Folha de São Paulo que ele me indicara para substituí-lo no debate promovido por aquele jornal no final de Novembro de 2013. Soube por ele mesmo do acidente. Após o debate no outro dia, ele ligou-me para saber dos detalhes, com grande interesse nos resultados. Eu jamais imaginaria que aquela seria nossa última conversa sobre o planejamento urbano de nossa querida São Paulo.
Com certeza sua obra fará com que muitos jovens continuem a pensar e agir em defesa de uma cidade, melhor, mais justa, democrática e sustentavel.